2024年5月20日

  近日,由于德国总理府与外交部在乌克兰和涉华等问题上存在分歧,其《国家安全战略》所提到的组建 “国家安全委员会”的计划失败。这会给德国内部带来什么影响?

  2021年12月,德国新政府刚成立就对外高调宣布,将发布有史以来首份《国家安全战略》报告。经过一年多的起草,德国政府原计划借助主办今年慕尼黑安全会议之机发布《国家安全战略》,并在此框架下于春季推出首份“中国战略”文件,试图从安全视角定义下阶段对华关系。然而,德国政府内部围绕这两份“战略”的分歧不断,经多次协调未能达成一致,最终双双被迫推迟发布。

  有三大核心分歧阻碍《国家安全战略》出台。其一,总理府方面认为外交部起草的草案缺乏战略格局和全球视野,“过于聚焦欧洲本身且过于强调细节”,其他异议则多达数十处。其二,设立“国家安全委员会”原本是想效仿美国,统筹负责安全事务,但绿党主掌的外交部担心总理府借此扩权,要求由内阁各部轮流主持国安委员会运行,而总理府坚决反对。其三,《国家安全战略》拟提出以法律形式规定“军费开支占国内总产值(GDP)2%”,绿党、左翼党等多方表示反对。此外,联邦与州的一些职权之争也使得《国家安全战略》在州层面得不到支持。

  以惯常的逻辑来看,上述分歧并非不可弥合,且在德国政府内,总理权威不断受到挑战,其施政空间直接受到限制,这显然有悖常理。但在当前的德国,政府决策恰恰就因此而陷入困难,更有脱离理性务实轨道的风险。

  德国本届政府是战后首个三党联合政府,党争严重,内部协调本就比较难。特别是绿党执掌外交、经济两大重要内阁部门,在大国关系、能源经贸等领域频频抢夺主导权。而且,绿党尤其喜欢打“价值观牌”。据透露,由绿党方面主持起草的“中国战略”草案不仅强调意识形态分歧,将人权等问题放在突出位置,还强化对华“竞争者”和“制度性对手”的定位,与朔尔茨奉行的对华政策明显相悖,也不符合德国利益。

  在当前乌克兰危机背景下,绿党还进一步加强了对外立场,外长贝尔伯克在公开场合不断抨击中、俄等国带来所谓“安全挑战”,总理朔尔茨的务实平衡外交反而受到掣肘。这种操纵价值观外交的做法,限制了德国对外政策的有效性和灵活度,将使德国面临更多安全风险。

  值得注意的是,德国部分政客还将安全概念泛化到经济领域。近年在新冠疫情和乌克兰危机影响下,德国能源供应紧缺、通胀高企、外贸不畅,增长动能减弱。即使如此,仍有人戴着有色眼镜,从地缘争夺的角度看待国际合作。去年,中远集团入股汉堡港“福地”码头,受到当事方汉堡港的欢迎,但德国内阁一些部门却以“担忧对公共秩序和安全的潜在风险”为由加以阻挠,在朔尔茨总理的坚持下才最终实现合作。

  在德国上述两份“战略”草案中,均有关于“经济安全”“供应链安全”等表述。德国一些政客认为只有与“志同道合的价值观伙伴”加强合作才“足够安全”,必须效仿与俄罗斯“能源脱钩”,减少所谓的“对华经贸依赖”。这种以价值观和制度差异定义“安全威胁”的做法,既妨碍了正常的商业往来,有违互利共赢的大国合作基本原则,也不利于德国准确识别真正的安全威胁,在应对上容易走偏。

  当前全球地缘政治环境激烈变化,各国面临的安全挑战不同程度上升,采取一定措施提升防范和应对能力,有其合理性和必要性。但必须看到,安全问题不应成为阻碍发展、阻断合作的门槛,发展和安全应是统筹协调、相互促进的关系。近年来,安全概念不断被放大,不少国家都以维护安全为由,行保护主义之实。几年前,德国在欧盟内部率先加大对来自中企投资的审查力度,此后,欧盟及其他成员国纷纷跟进,加码对中资的安全审查;近期,媒体又披露德国政府正计划禁止运营商在5G网络中使用部分中企生产的组件,这是典型的滥用安全概念的做法。没有任何确凿证据,就以“安全风险”为由叫停合作,甚至否定以往的合作,这绝非明智之举,也有悖于德国“自由、民主、开放”的自我标榜。

  德国政府原本寄望于通过制定《国家安全战略》凝聚共识,不料却放大了内部分歧,暴露了安全政策缺乏确定性的短板。“中国战略”草案也在德国国内激起不少批评,经济界反对削弱对华合作,战略界亦有声音认为该草案过于强调竞争面,不够客观。这些都显示德国目前仍未能将统筹发展和安全放在战略高度加以推进,其内部对于如何维护安全利益各说各话,缺乏顶层战略设计。我们期待德国能以更加成熟的态度看待安全问题,摒弃意识形态偏见和“莫须有”的安全疑虑,特别是在对华合作上真正做到理性、客观、务实、开放。(作者是中国现代国际关系研究院欧洲所所长助理、副研究员)

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